Wettbewerbs- und Regulierungsversuche
im Eisenbahnverkehr
- 48. Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 36 AEG, Bonn, 24. April 2007 -
Die Monopolkommission hat heute erstmals ein Sondergutachten gemäß § 36 des Allgemeinen
Eisenbahngesetzes (AEG) zur Wettbewerbsentwicklung bei der Bahn vorgelegt. Das unabhängige
Beratergremium kommt zu dem Ergebnis, dass es um den Wettbewerb im Schienenverkehr noch
nicht gut bestellt ist und dass in vielen Bereichen noch immer politischer Handlungsbedarf besteht,
um die Wettbewerbssituation zu verbessern.
Am besten hat sich dem Bericht zufolge bislang der Schienengüterverkehr entwickelt. In diesem
Bereich gibt es einige private Wettbewerber, denen es gelungen ist, Marktanteile von der Deutschen
Bahn AG zu erobern. Im Personenverkehr findet dagegen auf der Schiene lediglich im
Nahverkehr ein gewisser Wettbewerb statt. Die Marktanteile der Wettbewerber sind jedoch noch
immer gering. Ein besonders düsteres Bild zeichnet der Bericht von der Wettbewerbssituation im
Personenfernverkehr auf der Schiene: Hier findet bis heute kaum Wettbewerb statt. Nur sehr vereinzelt
sind im Personenfernverkehr Privatbahnen in Konkurrenz zur Deutschen Bahn AG in den
Markt eingetreten, und dies auch nur als Nischenanbieter vorwiegend in Ostdeutschland.
Im Vergleich zu anderen Verkehrsarten hat sich die Marktposition des Schienenverkehrs zwar unwesentlich
verbessert. Aus Sicht der Monopolkommission bestehen infolge des unzureichenden
Wettbewerbs auf der Schiene jedoch noch immer Innovations- und Effizienzdefizite. Diese
lassen sich nach Auffassung der Monopolkommission auch nicht einfach mit einem Verweis auf
bestimmte Nachteile der Schiene gegenüber Straße, Binnenschifffahrt und Luftverkehr abtun. „Es
ist vielmehr anzunehmen, dass die Eisenbahnen unter dem langjährigen Schutz der Regulierung
und angesichts der anhaltenden Subventionen nicht alle Möglichkeiten der Leistungssteigerung
genutzt haben – auch wenn durchaus gewisse Erfolge zu verzeichnen sind“, so der Vorsitzende
der Monopolkommission, Professor Dr. Jürgen Basedow. Als Beleg verweist die Kommission auf
Wettbewerber, die mit kreativen und nachfrageorientierten Angeboten Kunden gewinnen und die
Kundenwünsche besser erfüllen. Allerdings plädiert die Monopolkommission auch dafür, Wettbewerbsverzerrungen
zwischen den verschiedenen Verkehrsarten zu beseitigen.
Aus Sicht der Monopolkommission sind zudem eine Reihe von Maßnahmen erforderlich, um
den Wettbewerb im Bahnbereich zu forcieren und so die Attraktivität der Schiene zu erhöhen. Für
eine möglichst strikte eigentumsrechtliche Trennung von Netz und Betrieb als beste Lösung für
den Eisenbahnsektor in Deutschland hatte die Monopolkommission schon im September letzten
Jahres plädiert. Die Monopolkommission bekräftigt ihre Empfehlung nochmals nachdrücklich.
Sollte die Politik sich dazu nicht durchringen können, müsste das Regulierungsregime geändert
werden. Die Kompetenzen der Bundesnetzagentur müssten gestärkt werden, damit sie eine
Diskriminierung bei der Trassenvergabe und in anderen Bereichen wirksam verfolgen und unterbinden
kann. Die Monopolkommission ist der Ansicht, dass weder die jetzigen Befugnisse der Bundesnetzagentur weit genug gefasst sind noch dass ihre Personalausstattung ausreicht, um diese
Aufgabe adäquat erfüllen zu können, sollte die Deutsche Bahn AG als vertikal integriertes Unternehmen
mitsamt Netz teilprivatisiert werden.
In diesem Zusammenhang sollte der Gesetzgeber noch einmal intensiv über die Kompetenzaufteilung
zwischen Eisenbahnbundesamt und Bundesnetzagentur nachdenken. „Die bisherige
Zuständigkeit der Bundesnetzagentur für die wirtschaftlichen Diskriminierungstatbestände ist
nicht ausreichend“, mahnte der Vorsitzende Jürgen Basedow, „da auch technische Vorschriften
oder Einschränkungen neue Bahnunternehmen in ihrem Betriebsablauf erheblich stören können.“
So wirkt sich beispielsweise die Einrichtung von Langsamfahrstellen oder gar die Stilllegung von
Strecken ganz unmittelbar die Konkurrenz aus. Dies zeigt, dass einige Funktionen des Eisenbahnbundesamtes
nicht nur rein technischer Natur sind, sondern Formen nichtpreislicher Diskriminierung
betreffen. In diesen Punkten sollte eine Überschneidung der Kompetenzen zweier Bundesbehörden
vermieden werden, um die Effizienz der Regulierung zu erhöhen. Zudem besteht nach
Auffassung der Monopolkommission grundsätzlich die Notwendigkeit, dass der Gesetzgeber
durch die grundlegende Überarbeitung der Systematik des Eisenbahnrechts für mehr Klarheit
im Regulierungsrahmen sorgt.
Auch im Personennahverkehr auf der Schiene sieht die Monopolkommission Diskriminierungspotentiale
der DB AG gegenüber neuen Wettbewerbern. Zugleich sind die Marktzutrittsschranken
trotz eines formal-juristisch freien Marktzugangs als hoch einzuschätzen. Noch immer
wird nur ein relativ kleiner Teil des Regionalverkehrs in den Ländern wettbewerblich ausgeschrieben.
Ohne eine grundlegende Neuausrichtung zumindest der Vergabepolitik der Länder
wird nach Ansicht der Monopolkommission die quasimonopolistische Struktur des deutschen
SPNV-Markts kaum zu überwinden sein.
Die Monopolkommission spricht sich in ihrem Gutachten auch für eine Deregulierung des Buslinienfernverkehrs
aus. „Der Schutz der Eisenbahn und der wenigen privaten Busunternehmen
vor Wettbewerb zieht erhebliche volkswirtschaftliche Verluste nach sich“, erklärte Basedow.
Eine Aufhebung dieser wettbewerbsfeindlichen Regelungen würde im Fernverkehr zu sinkenden
Kosten und Preisen führen sowie den Markteintritt effizienter Anbieter ermöglichen.
Die Forderung der DB AG nach einer vollständigen Marktöffnung des Schienenverkehrs in
Europa wird durch die Monopolkommission unterstützt. Allerdings darf die fehlende europäische
Harmonisierung nicht als Vorwand dafür dienen, den Liberalisierungsprozess zu unterbrechen.
Nur wenn der Wettbewerb auf der Schiene funktioniert, wird die Eisenbahn ihre Leistungsfähigkeit
steigern können und folglich ihre Position im Wettbewerb der Verkehrsträger verbessern.